36. fundur faghóps 1, 01.02.2021

Faghópur 1

í 4. áfanga rammaáætlunar um verndun og orkunýtingu landsvæða

36. fundur, 1. febrúar 2021 kl. 12:30-15.

Fjarfundur á Teams

FUNDARGERÐ

Mætt úr faghópi: Kristján Jónasson (KS), Sólborg Una Pálsdóttir (SUP), Tómas Grétar Gunnarsson (TGG), Þorvarður Árnason (ÞÁ) og Ása L. Aradóttir (ÁLA) er ritaði fundargerð.

Gestir úr verkefnisstjórn rammaáætlunar: Guðrún Pétursdóttir, form., Elín R. Líndal, Guðrún Sævarsdóttir, Hilmar Gunnlaugsson, Magnús Guðmundsson, Þóra Ellen Þórhallsdóttir og Þórgnýr Dýrfjörð.

Frá UAR: Herdís Helga Schopka

Aðrir: David C. Ostman (DCO), starfsmaður faghóps

Fundarfrásögn:

  1. Meginefni fundarins var samráð faghóps 1 og verkefnisstjórnar vegna breytinga á lögum nr. 48/2011, um verndar- og orkunýtingaráætlun og drög að þingsályktun um opinbera stefnu vegna vindorku. Sérfræðingar í faghópnum fóru yfir og útskýrðu athugasemdir sínar og ábendingar, og einstök efnisatriði voru rædd frekar eftir því sem tilefni þótti til. Í kjölfarið skilaði faghópurinn skriflegu yfirliti yfir helstu efnisatriði sem síðar var sent lítið breytt til verkefnisstjórnar (sjá viðauka við fundargerð).

  1. DCO kynnti stuttlega vefsjá faghópsins og þá möguleika sem stafræn vinnsla og myndræn framsetning býður upp á varðandi kynningu á niðurstöðum rammaáætlunar.


Viðauki:

Ábendingar faghóps 1 vegna breytinga á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun og þingsályktunartillögu um staðsetningu vindorkuvera í landslagi og náttúru Íslands

Almennt teljum við margt gott í tillögunum og skynsamlegt að útiloka strax ákveðin landssvæði frá uppbyggingu vindorkuvera. Það sparar tíma og kostnað fyrir bæði framkvæmdaaðila og stjórnvöld, auk þess sem faghópar þurfa þá ekki að verja tíma í að fjalla um þær vindorkuhugmyndir.

Faghópurinn telur mikilvægt að flokkun lands samkvæmt þingsályktunartillögunni byggi á vel skilgreindum forsendum, ítarlegri greiningarvinnu og góðum almennum upplýsingum um náttúrufar og menningarminjar. Rannsóknir á vegum faghóps 1 hafa meðal annars miðað að því að byggja upp slíkan þekkingargrunn þó allnokkuð vanti enn upp á að fullnægjandi upplýsingar séu til staðar. Þeir þættir sem faghópurinn vill sérstaklega benda á í þessu samhengi eru:

  • Engin viðurkennd aðferðafræði er til staðar á Íslandi varðandi flokkun eða greiningu landslags. Nýleg þróunarvinna á vegum Skipulagsstofnunar varðandi heildstæða landslagsflokkun fyrir landið allt er skref í rétta átt, en líta ber á útkomuna frekar sem tilgátukort en eiginlega flokkun. Kortið/flokkunin er enn fremur í frekar grófum skala og byggir ekki á vettvangsvinnu nema að litlu leyti. Landslagsflokkun út frá vettvangsgögnum er sömuleiðis enn of skammt á veg komin til þess að hægt sé að birta kort sem sýndi stærð og mörk einstakra landslagsgerða eða -svæða.

  • Ekkert viðurkennt kort af óbyggðum víðernum liggur fyrir á Íslandi; nýleg tilgátukort ná f.o.fr. yfir miðhálendið. Tillögur Skipulagsstofnunar um viðmið fyrir kortlagningu óbyggðra víðerna hafa nýlega verið lagðar fram en hvorki verið endanlegar samþykktar né útfærðar í kortagerðarvinnu. Ekki verður í fljótu bragði séð að eðlismunur sé á óbyggðum víðernum innan og utan miðhálendismarka, enda er miðhálendið eins og það er skilgreint í Skipulagslögum frekar sögulegt/pólítískt hugtak en náttúrulegt.

  • Unnið er að heildarendurskoðun á C-hluta náttúruminjaskrár hjá Náttúrufræðistofnun Íslands, en þeirri endurskoðun er ekki lokið. Í kjölfar þeirrar endurskoðunar má búast við nýjum tillögum á B-hluta, þar á meðal svæði sem vernduð væru vegna landslags og/eða óbyggðra víðerna.

  • Áhættumat vantar á landsmælikvarða vegna áhrifa vindorkuvera á varpþéttleika og ferðaleiðir fugla.

Faghópurinn telur verulega áhættu felast í því að skilgreina svæði utan 1. og 2. flokks fyrr en bætt hefur verið úr ofangreindum atriðum og nauðsynleg greiningarvinna hefur farið fram.

------------------------------------------------

Önnur atriði sem faghópurinn bendir á varðandi frumvarpsdrögin, þingsályktunartillöguna eða tillögur vinnuhóps um stefnumörkun vegna vindorkuvera:

  • Ákvæði um 10 km jaðarsvæði (e. buffer zone) utan um friðlýst svæði er mikilvægt og í samræmi við t.d. leiðbeiningar UNESCO varðandi svæði á Heimsminjaskrá. Háar vindmyllur geta þó verið sýnilegar í mun meiri fjarlægð en 10 km; þannig hefur NatureScot t.d. lagt til að sýnileikagreiningar vegna vindorkuvera miðist við 40 km radíus út frá framkvæmdasvæði. Áhrif slíks sýnileika úr (miklum) fjarska varða fyrst og fremst landslag og óbyggð víðerni. Miðað við núverandi þekkingarstöðu er ekki hægt að fullyrða hvar mörkin eigi að draga, en ætla má þó að sýnileikaáhrif á landslag og óbyggð víðerni geti verið talsverð eða jafnvel veruleg á svæðum sem eru utan við almennan 10 km jaðar.

  • 100 m helgunarsvæði fyrir friðlýstar menningarminjar (grein 2.5 í þingsályktunartillögunni) er of lítið, sérstaklega þegar um er að ræða minjaheildir og friðlýst menningarlandslag, enda líklegt að vindorkuver í næsta nágrenni geti haft veruleg áhrif á upplifunargildi þeirra. Í þessu sambandi bendum við á nýlega friðlýsingu Þjórsárdals.

  • Ekki er minnst á skuldbindingar Íslands varðandi um Landslagssamning Evrópu sem tók gildi hérlendis 1. apríl s.l., sjá https://www.skipulag.is/skipulagsstofnun/frettir/landslagssamningur-evropu-tekur-gildi-her-a-landi, né hægt að sjá að litið hafi verið til hans gerð frumvarpsins eða þingsályktunartillögunnar, til dæmis hvort einhverjar leiðbeiningar séu fyrir hendi varðandi staðsetningu/uppbyggingu vindorkuvera.

  • Það vantar betri upplýsingar um forsendur svæðisskiptingar í vefsjá; vefsjár eiga að vera tæki til gagnsæi.

  • Nauðsynlegt er að hafa viðmið um að svæði með kolefnisríkum jarðvegi fari í 2. flokk. Slíkur jarðvegur er verðmætur og tengist gjarnan vistgerðum er njóta verndar samkvæmt 61. gr. náttúruverndarlaga (votlendi 20 000 m2 eða stærri að fjatarmáli og sérstæðir eða vistfræðilega mikilvægir birkiskógar) eða eru forgangsvistgerðir samkvæmt Framkvæmdaáætlun náttúruminjaskrár1. Þetta getur þó einnig átt við annað land sem ekki nýtur sérstakrar verndar, svo sem framræst votlendi og þykkan þurrlendisjarðveg. Rask á svæðum með kolefnisríkum jarðvegi leiðir einnig til verulegrar kolefnislosunar sem vegur upp á móti mögulegum loftslagsávinningi vindorkuvera. Í þessu samhengi má benda á að samkvæmt Skosku landsskipulagsstefnunni falla svæði með “kolefnisríkum jarðvegi, djúpum mójarðvegi og sérstökum mólendisvistkerfum (priority peatland habitat)” undir 2. flokk.

  • Í greinargerð með frumvarpinu er fullyrt að bygging vindorkuvera hafi í för með sér minna óafturkræft rask en aðrir orkukostir og bindi því síður hendur framtíðarkynslóða. Faghópurinn vill þó benda á að óafturkræft rask í tengslum við gerð vindorkuvera er verulegt og bygging vindorkuvera leiðir gjarnan til langtímabreytinga á landnýtingu ásamt breytingum á landslagi og náttúru, m.a. vegna eftirfarandi atriða:

  • Þó að hægt sé að fjarlægja vindmyllur og önnur mannvirki (þ.m.t. undirstöður, kranapalla og vegi) hefur bygging vindorkuvera í för með sér margvíslegt óafturkræft rask. Þar má telja rask á vistkerfum; rask á jarðvegi sem hefur tekið þúsundir ára að myndast; uppbrot búsvæða og landslagsheilda; rask á menningarminjum; og röskun eða eyðing jarðminja og annarra náttúruminja.

  • Þegar líftíma vindorkuvera er lokið er tilhneiging til að endurnýja þau á sama stað—þá gjarnan með stærri og fullkomnari vindmyllum. Þó líftími vindmylla sé að jafnaði fáir áratugir er því viðbúið að viðkomandi land verði tekið undir vindorkunýtingu í lengri tíma.

  • Faghópurinn lýsir yfir áhyggjum af því sem fram kemur í 3. grein frumvarpsins að “við umfjöllun um virkjunarkosti innan svæðis í þessum flokki [2. flokki] getur verkefnisstjórn leitað til faghópa eftir þörfum...” Í núverandi lögum (10. gr.) stendur hins vegar: “Vinna faghópa er lögð til grundvallar matinu”. Við teljum varhugavert að breyta út af þessu, þar sem faghóparnir beita samræmdum og viðurkenndum aðferðum við heildstætt, þverfaglegt, samræmt og kerfisbundið mat á virkjunarkostum. Faghóparnir eru skipaðir sérfræðingum á þeim sviðum sem taka skal tillit til við matið og sem leggja áherslu á að setja sig inn í áhrif byggingar og reksturs orkuvera á viðfangsefni sín. Til að tryggja samræmi í málsmeðferð virkjunarkosta er mikilvægt að aðkoma faghópanna sé tryggð áfram. Það á ekki síst við um faghóp 1 sem hefur það verkefni að fjalla um öll þau viðföng sem lögð eru til grundvallar ákvörðunar um röðun svæða í flokka 1, 2 eða 3. Með sérmeðferð er einnig verið að slíta í sundur samanburð vindorkukosta við aðrar virkjunarkosti. Að framansögðu teljum við eðlilegt að hugmyndir um vindorkuver á gulum svæðum fari í gegnum sama mats- og röðunarferli hjá faghópum og aðrir virkjunarkostir enda er það ferli almennt ekki sá hluti málsmeðferðarinnar sem tekur lengstan tíma.

  • Í tillögum vinnuhóps um stefnumörkun vegna vindorkumannvirkja segir að eftirsóknarvert sé að setja “sérstakan ramma eða stefnu um málefni vindorku til að skapa skýrleika og gagnsæi við nýtingu hennar” og er sérstaklega horft til Noregs og Skotlands sem fyrirmynd. Í tillögunum koma aftur á móti ekki sannfærandi rök fyrir því hvers vegna vindorkukostir eigi að fá aðra málsmeðferð en aðrir virkjunarkostir. Samkvæmt því korti sem fylgir tillögunum tilheyrir stærsti hluti Íslands flokki 2, þ.e. svæði “sem geta í eðli sínu almennt talist viðkvæm svæði með tilliti til hagnýtingar vindorku, en þar sem slík uppbygging getur þó komið til álita.” Vindorkukosti á þessu svæði þarf verkefnastjórn að meta en ekki virðist vera gert ráð fyrir þeim möguleika að svæði verði í kjölfarið verndað fyrir vindorkukostum til framtíðar, sem hlýtur að stangast á við grundvallarhugmyndina með rammaáætlun.

  • Í greinargerð með frumvarpinu eru ekki lögð fram sannfærandi rök fyrir þeirri flýtimeðferð sem virkjunarkostir í vindorku eiga að fá í gegnum rammaáætlun. Spyrja má hvort þessi tillaga um flýtimeðferð byggi á brýnni þörf þar um. Er þetta krafa frá samfélaginu, sveitarfélögum eða orkuframleiðendum? Stórauka þyrfti kröfur um þau gögn sem fylgja virkjunarkostum vindorku til að slík flýtimeðferð geti talist möguleg því megintími faghópa fer í að safna gögnum til að byggja sitt mat á. Það mælir einnig á móti slíkri flýtimeðferð að við höfum litla reynslu eða þekkingu á því hvaða áhrif vindmyllur geta haft á ýmsa þætti í umhverfinu hér á Íslandi. Við hljótum því að þurfa að stíga varlega til jarðar og byggja upp þekkingu áður en við förum í stórtækar aðgerðir á sviði vindorku á Íslandi.

  • Takmarkaðar upplýsingar eru til um uppsöfnuð áhrif af vindorkuverum ef tvö eða fleiri slík eru á sama svæði. Skýr stefna þarf að vera um meðferð slíkra tilvika til að verkefnisstjórn geti afgreitt kostina eins og lagt er upp með í tillögunni? Ef búið er að ákveða staðsetningu eins vindmyllugarðs, útilokar það annan slíkan í nærumhverfinu vegna stækkunar á sjónrænu áhrifasvæðis?

  • Faghópar RÁ eru sérfræðingahópar á vegum UAR. Eins og fram hefur komið hefur faghópur eitt það hlutverk að fjalla faglega um þau viðmið sem mestu eiga að ráða um flokkun lands í 1., 2. og 3. flokk samkvæmt þingsályktunartillögunni. Það er sérkennilegt að málið hafi verið sett í almenna samráðsgátt án undanfarandi samráðs. Þá er samráðstíminn óeðlilega stuttur miðað við að um er að ræða viðfangsefni sem haft getur veruleg áhrif á landslag og náttúru Íslands til lengri tíma litið. Það sama á við um flýti varðandi gildistöku—eðlilegra væri að svo víðtækar breytingar taki gildi við upphaf nýs áfanga rammaáætlunar (þegar búið er að afgreiða núverandi—og síðasta—áfanga rammaáætlunar).

  • Faghópurinn sendi þessar ábendingar 3. febrúar sl. til formanns verkefnisstjórnar 4. áfanga Rammaáætlunar, þar sem ætlunin var að ábendingar faghópa fylgdu með bréfi verkefnisstjórnar. Frá því var síðan horfið og því sendir faghópurinn nú sínar ábendingar beint til ráðuneytisins í eigin nafni.

18. febrúar 2021

Faghópur eitt í 4. áfanga rammaáætlunar

Ása L. Aradóttir

Jón S. Ólafsson

Kristján Jónasson

Sólborg Una Pálsdóttir

Tómas Grétar Gunnarsson

Þorvarður Árnason